Fiscal Exit Strategy

By Mayoon Boonyarat tammytote@gmail.com

1. บทนำ 

                   “Exit Strategy เป็นประเด็นที่มีการกล่าวถึงกันอย่างมากในแวดวงการบริหารนโยบายการคลังปัจจุบัน หลักการสรุปอย่างง่ายคือ หากเกิดสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำเช่นในปัจจุบันนโยบายการคลังควรจะมีบทบาทในการสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจโดยการออกมาตรการเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจจนกระทั่งเศรษฐกิจฟื้นตั

อย่างไรก็ตามการใช้นโยบายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจดังกล่าวควรมีแผนรองรับในระยะปานกลางที่จะถอนนโยบายมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจดังกล่าว เพื่อรักษาเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง หรืออีกนัยหนึ่งนโยบายการคลังไม่สามารถเพิ่มระดับหนี้สาธารณะไปเรื่อย ๆ โดยไม่มีที่สิ้นสุด หากปราศจากแผนดังกล่าวอาจจะก่อให้เกิดความเสี่ยงและอาจทำให้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่อาจต้องใช้หากเกิดวิกฤตรอบใหม่ไม่เกิดผล และทำให้ต้องใช้นโยบายที่ทุกรัฐบาลพยายามหลีกเลี่ยง คือการขึ้นภาษีนั่นเอง 

การถอนนโยบายการคลังที่ใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์
ซึ่งในบทความนี้ นอกจากจะได้สรุปผลการวิจัยของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ
(International Monetary Fund: IMF) ซึ่งเป็นวิธีการในทางทฤษฎีแล้ว ยังได้ยกตัวอย่าง การถอนนโยบายการคลังที่ไม่สำเร็จกรณีศึกษาประเทศญี่ปุ่น และการไม่ถอนนโยบายการคลังแต่จัดสรรรายจ่ายให้มีประสิทธิภาพ ซึ่งสามารถช่วยสร้างเสถียรภาพการคลังกรณีศึกษาประเทศอินโดนีเซีย

 

2. มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจพร้อมกันทั่วโลก (Global Stimulus Package)

หลังจากวิกฤตเศรษฐกิจภาคอสังหาริมทรัพย์ของสหรัฐอเมริกาในปี 2007
(
Subprime Crisis) ซึ่งเป็นผลกระทบลูกโซ่นำไปสู่การล้มของสถาบันการเงินยักษ์ใหญ่อย่างบริษัท Lehman Brother ในปี 2008 ทำให้รัฐบาลทั่วโลกพร้อมใจกันอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจหรือมักจะเรียกกันว่า Global Stimulus Package ออกมานั้น ซึ่งประเทศไทยก็อัดฉีดผ่านมาตรการกระตุ้นทางเศรษฐกิจ ทำให้ระดับหนี้ต่อ GDP ของไทยโดยการประมาณการของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะอาจจะพุ่งขึ้นสูงถึงระดับร้อยละ 60.0  

ซึ่งหากพิจารณาย้อนหลังในช่วงหลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ประเทศที่ได้รับผลจากวิกฤตเศรษฐกิจ ได้แก่ ไทย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และเกาหลีใต้ พบว่า เกาหลีใต้มีการเพิ่มระดับหนี้มาตลอดแต่เป็นในลักษณะไม่ผันผวน แต่ในกรณีอินโดนีเซียสามารถลดระดับหนี้จากกว่าร้อยละ 100 ของ GDP มาอยู่ในระดับร้อยละ 28.9 ซึ่งต่ำกว่าประเทศไทย  (แผนภูมิที่ 1) 

 

แผนภูมิที่ 1 ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP

 

ที่มา : สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ตุลาคม 2552, Korea MoSF, Phillipines MoF, Indonesia MoF

 

โดยหลักแล้ว ระดับหนี้ต่อ GDP ไม่ว่าจะอยู่ระดับใดก็ตาม หากนโยบาย
การคลังสามารถที่จะรักษาเสถียรภาพในระยะปานกลางก็อาจจะมีความยั่งยืนทางการคลังได้ อย่างไรก็ตามปัญหาที่น่ากังวลมากกว่าคือ หากละเลยปล่อยให้นโยบายการคลังอยู่สภาวะที่ไม่มีความยั่งยืนเป็นระยะเวลานาน ๆ หรือ การขาดดุลหรือระดับหนี้ต่อ
GDP มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อาจจะก่อให้เกิดผลเสียอย่างรุนแรง เนื่องจากรัฐจะต้องใช้มาตรการตัดลดงบประมาณหรือการขึ้นภาษีอย่างหนักซึ่งก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจขึ้นมาอีก (Roubini, Nouriel, 2001) โดยสามารถพิจารณาได้ในกรณีของประเทศกรีซที่มีระดับหนี้ต่อ GDP ระเบิดตัวในปี 2009 (แผนภูมิที่ 2) และนโยบายที่ใช้คือการตัดรายจ่ายงบประมาณอย่างรุนแรงทำให้มีเจ้าหน้าที่รัฐออกมาทำการประท้วงการตัดลดเงินเดือนข้าราชการ  

 

 

 

 

 

 

 

แผนภูมิที่ 2 ดุลงบประมาณและระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ประเทศกรีซ

 

 

ที่มา : Eurostat

 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund : IMF) มีการประมาณการว่า ระดับหนี้ต่อ GDP  ของกลุ่มประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่ หรือ G-20 ซึ่งมีขนาดเศรษฐกิจเป็นร้อยละ 85 ของโลก จะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนถึงปี 2014 จากการขาดดุลโดยเฉลี่ยจำนวนมาก เช่น การขาดดุลโดยเฉลี่ยกว่าร้อยละ 6 ต่อ GDP ในช่วงปี 2007-2010 ซึ่งเกิดจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ขาดดุลร้อยละ 1.5 ต่อ GDP จากมาตรการที่เป็น Automatic Stabilizer ขาดดุลร้อยละ 2.5 ของ GDP  จากการประกันการว่างงาน การเพิ่มขึ้นของรายจ่าย
ร้อยละ 1.5 และการลดลงของรายได้ร้อยละ 1 ของ
GDP รวมทั้งการเข้าไปรับภาระของภาคการเงินกว่าร้อยละ 0.8 ของ GDP โดยเฉพาะในสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น (แม้ว่าปริมาณเงินที่ใช้ในการสนับสนุนสถาบันการเงินไม่มากอย่างที่คาดการณ์ไว้ตอนแรก) และยังคาดอีกว่าหนี้ภาครัฐบาลของกลุ่มประเทศ G-20 ในช่วงปี 2007-2014 จะเพิ่มขึ้นร้อยละ 40 ของ GDP โดยจำนวนหนี้ที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวร้อยละ 30 จากร้อยละ 40 เป็นผลของมาตรการที่เป็น Automatic Stabilizer การลดลงของราคาสินค้าโภคภัณฑ์และสินทรัพย์ซึ่งทำให้รายได้ของรัฐบาลในบางประเทศที่มีการพึ่งพาจากการผลิตและจำหน่ายสินค้าโภคภัณฑ์ลดลง และการเพิ่มขึ้นของดอกเบี้ยจ่าย

การเพิ่มภาระหนี้ในระดับมหาศาลนี้เป็นความท้าทายของนโยบายการคลังในกลุ่มประเทศ G-20 เนื่องจากระดับการขาดดุลครั้งนี้เป็นระดับที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน อีกทั้งปัญหาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร อัตราการเกิดลดลง ผู้สูงอายุมีมากขึ้นทำให้ฐานภาษีในอนาคตแคบลงและภาระค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพเพิ่มมากขึ้น ซึ่งยิ่งจะทำให้คนรุ่นใหม่ต้องแบกรับภาระมากขึ้นไปอีก

แต่หากพิจารณาว่าปัจจุบัน ตลาดมีความกังวลต่อการเพิ่มของระดับหนี้หรือไม่ ตัวชี้วัดตัวหนึ่งที่เริ่มเป็นที่นิยมกันอย่างแพร่หลายในการวัดความเสี่ยงทางการคลังที่ใช้กันในภาคเอกชนคือ CDS (Credit Default Swap) ซึ่งเป็นราคาของการประกันต่อการผิดนัดชำระหนี้ของรัฐบาล หาก CDS มีค่าสูงจะหมายถึงว่าตลาดต้องการ Risk Premium มากซึ่งแสดงว่าพันธบัตรของรัฐบาลประเทศนั้นมีความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้มากกว่าอีกประเทศที่มีค่า CDS น้อยกว่าโดยเปรียบเทียบ ซึ่งค่า CDS ของกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมชั้นนำได้มาอยู่ในระดับใกล้เคียงกับก่อนการเกิดวิกฤต หรืออาจกล่าวได้ว่า ตลาดเริ่มเข้าสู่สภาวะปกติ (Systematic risks ลดลงและ Market sentiment ดีขึ้น) หากแยกเป็นรายประเทศในกลุ่ม G-20 จะพบว่า ตลาดยังให้ความเชื่อมั่นแก่รัฐบาลสหรัฐ มากกว่าประเทศที่ไม่ได้เป็นต้นตอของวิกฤตเศรษฐกิจ เช่น อิตาลี ญี่ปุ่น และอังกฤษ เสียอีก  

ถึงแม้ว่าตลาดจะยังไม่แสดงถึงความกังวลต่อปัญหาระดับหนี้ที่สูงขึ้น อย่างไรก็ตามภาคการคลังก็ไม่ควรนิ่งนอนใจ เนื่องจากระดับหนี้ที่สูงมักนำไปสู่การเพิ่มอัตราดอกเบี้ย รวมทั้งอาจจะก่อให้เกิด Crowding out Effect เป็นการแย่งทรัพยากรภาคเอกชน อีกทั้งในอนาคตตลาดอาจจะมีการตอบสนองอย่างรุนแรงหากภาครัฐไม่มีแผนในการลดระดับหนี้ ทั้งหมดจึงเป็นที่มาว่า หากภาครัฐมีการเพิ่มระดับหนี้แล้วนั้น นโยบายการคลังก็ควรมี Exit Strategy เพื่อปรับสภาวะให้สมดุลและเติบโตอย่างยั่งยืนต่อไป

 

3. Exit Strategy ในทางทฤษฎี 

การกระตุ้นเศรษฐกิจให้ตรงจุดเพื่อให้เศรษฐกิจเติบโตดังที่คาดไว้นับว่าเป็นภาระกิจที่ยากแล้ว แต่การลดระดับหนี้ที่สูงจากการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นมีความยุ่งยากและซับซ้อนกว่า การถอนนโยบายการคลังก็คงไม่ใช่แค่เพียงการหยุดการใช้มาตรการทางเศรษฐกิจ แต่ระดับหนี้ต่อ GDP ควรจะลดลงด้วย โดยในทางเศรษฐศาสตร์มหภาคมีวิธีการลดระดับหนี้ 3 วิธีการหลักดังนี้  

 

3.1 การสร้างเงินเฟ้อ (Create Inflation)

ปริมาณเงินที่มากขึ้นจากการพิมพ์ธนบัตรเพิ่มเข้ามาในระบบหรือนำมาใช้หนี้ จะทำให้เกิดเงินเฟ้อซึ่งจะไปลดมูลค่าของหนี้ เช่น ผลจากการวิจัยระดับหนี้โดยรวมในกลุ่มประเทศ G-20 โดย IMF พบว่าหากมีเงินเฟ้อร้อยละ 6 จะทำให้ระดับหนี้ลดลงถึงร้อยละ 8-9 ซึ่งแม้ว่าจะเป็นวิธีการที่ง่ายและสะดวก แต่เป็นวิธีการที่ไม่พึงประสงค์ เนื่องจากเป็นการแก้ปัญหาเพียงระยะสั้น แต่ก่อปัญหาในระยะยาว โดยเริ่มจาก จะได้รับการต่อต้านจากธนาคารกลางที่มีเป้าหมายเงินเฟ้อ ทำให้อัตราดอกเบี้ยสำหรับการ Refinance สูงขึ้น และทำให้พันธบัตรที่ออกขาดความน่าเชื่อถือ นโยบายการสร้างเงินเฟ้อจึงไม่ใช่คำตอบ (Paolo, 2009)

อย่างไรก็ตาม สำหรับบางประเทศที่มีระดับการออมสูง ๆ และสามารถ Rollover หรือยืดการชำระหนี้ไปได้เรื่อย ๆ เงินเฟ้อในระดับปกติ เช่นที่ร้อยละ 1-2 ต่อปี เงินเฟ้อจะช่วยทำให้หนี้ลดลงได้โดยธรรมชาติโดยเพียงแค่ต้องทำงบประมาณสมดุลไปเรื่อยๆ (Broda and Weinstein, 2004)

 

3.2 การใช้การเติบโตทางเศรษฐกิจ (Economic Growth)

อีกหนทางหนึ่งที่อาจเป็นไปได้คือ การลดระดับหนี้โดยใช้การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น สำหรับกลุ่มประเทศ G-20 การเพิ่มของอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงร้อยละ 1 โดยมีสมมติฐานอัตราการใช้จ่ายคงที่และรายได้ภาษีต่อ GDP เป็นร้อยละ 40  จะทำให้อัตราส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP ลดลงได้ถึงร้อยละ 29 (แผนภูมิที่ 3)

แผนภูมิที่ 3 การลดหนี้โดยใช้อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 

Role of Growth in Debt Reduction

0

20

40

60

80

100

120

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Year

 

29% Difference

With growth increased by 1 percentage point

Baseline

 

ที่มา Paolo, 2009

3.3 การเกินดุลการคลังเบื้องต้น(Primary Balance Surplus)[1]

งานวิจัยของ IMF บ่งชี้ว่าประเทศในกลุ่ม G-20 หากสามารถเกินดุล
การคลังเบื้องต้น
(Primary Balance) ร้อยละ 4 ในปี 2011 จะทำให้ระดับหนี้ต่อ GDP ลดลงจาก ร้อยละ 100 ของ GDP เป็น ร้อยละ 60 ในปี 2030  อย่างไรก็ตามระดับความจำเป็นในการจัดทำดุลการคลังเบื้องต้นให้เกินดุลมีความแตกต่างกันในแต่ละประเทศ

ทั้งนี้ระดับการเกินดุลการคลังเบื้องต้นสามารถลดระดับหนี้ให้อยู่ในระดับที่มีเสถียรภาพมีขนาดใหญ่พอสมควร แต่จากข้อมูลในอดีตบ่งชี้ว่า การทำดุลการคลังเบื้องต้นเกินดุลในระดับร้อยละ 4 เป็นสิ่งที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในช่วง 4 ทศวรรษที่ผ่านมาแล้ว (แผนภูมิที่ 4) และยังมีถึง 10 ประเทศที่เคยเกินดุลในระดับร้อยละ 10 ดังนั้นการทำดุลการคลังเบื้องต้นให้เป็นบวกจึงเป็นคำตอบสำหรับการลดระดับหนี้ในระยะยาว

 

 

 

 

 

 

แผนภูมิที่ 4 การทำดุลการคลังเบื้องต้นเกินดุล(เฉลี่ย)ในประเทศอุตสาหกรรมในอดีต

 

ที่มา Paolo, 2009

 

4. Exit Strategy ของกลุ่มประเทศ G-20

ผลจากการประชุมประเทศอุตสาหกรรมของโลกหรือ G-20 เมื่อเดือนมิถุนายน 2009 เสมือนจะแสดงว่าแนวนโยบายและมาตรการทางการคลังที่ถูกนำมาใช้ในการรักษาความยั่งยืนทางการคลังนั้นคือ การไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเสียเป็นส่วนใหญ่ โดยอยู่บนสมมุติฐานที่ว่า การฟื้นตัวของเศรษฐกิจเป็นไปตามคาด อย่างไรก็ตาม งานวิจัยของ Horton, Kumar, and Mauro นักเศรษฐศาสตร์ของ IMFยังมองว่าแผนการปรับสภาวะการคลังเข้าสู่สมดุลของประเทศต่าง ๆ ยังขาดความชัดเจนอยู่ (ตารางที่ 1)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ตารางที่ 1 มาตรการเพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลังในกลุ่มประเทศ G-20

ประเทศ

เป้าหมาย

มาตรการ

อาเจนตินา

 

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

ออสเตรเลีย

มาตรการระยะปานกลางประกอบด้วยการทำงบประมาณเกินดุลโดยเฉลี่ยในรอบวัฎจักรซึ่งประมาณการว่าจะเกินดุลในปี 2015-2016

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ รักษาระดับการเพิ่มของรายจ่ายไม่เกินร้อยละ 2 จนกระทั่งดุลการคลังเป็นบวก

บราซิล

ทำดุลการคลังเบื้องต้นให้เกินดุลในระยะ 3 ปีข้างหน้า

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและปรับปรุงระบบการยื่นภาษี (Tax compliance)

แคนาดา

ปรับเป้าหมายระดับหนี้เมื่อสถานะการณ์เศรษฐกิจปรับตัวดีขึ้น ประมาณการว่างบประมาณจะกลับเป็นบวกในปี 2013/14 และรายจ่ายกลับมาสู่ระดับก่อนวิกฤต

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

จีน

-

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

ฝรั่งเศส

-

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจลดรายจ่ายให้กลับมาสู่ระดับก่อนการเกิดวิกฤต (ลดเจ้าหน้าที่รัฐ ควบคุมรายจ่าย ปิดช่องโหว่ของภาษี)

เยอรมัน

ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องทำขาดดุลไม่เกินร้อยละ 0.35  ของ GDP สำหรับระดับสหพันธรัฐ (Federal) เริ่มในปี 2015 ส่วนการขาดดุลของรัฐดุลการคลังที่ปรับวัฎจักรเศรษฐกิจ (Structural Balance) ต้องสมดุลในปี 2020

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ลดรายจ่ายหากมีการฟื้นตัวเป็นไปตามคาดการณ์

อินเดีย

-

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

อินโดนีเซีย

ลดระดับหนี้ให้ต่ำกว่าร้อยละ 30 ของ GDP กฎเกณฑ์ทางการคลังกำหนดให้ขาดดุลไม่เกินร้อยละ 3 และ หนี้ไม่เกินร้อยละ 60 ของ GDP

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

อิตาลี

การปรับภาวะการคลังเข้าสู่ดุลยภาพ

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ปฏิรูประบบการคลังและงบประมาณ เพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษี เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม และปรับรายได้รายจ่ายให้มีประสิทธิภาพ (Fiscal Federalism)

ญี่ปุ่น

ลดการขาดดุลการคลังเบื้องต้น ครึ่งหนึ่งภายใน 5 ปี และทำให้ดุลการคลังเบื้องต้นเป็นบวกใน 10 ปี ทำให้ระดับหนี้คงที่ในปี 2010 และลดลงอย่างต่อเนื่องภายในปี 2020

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มลดรายจ่ายด้านสวัสดิการและสาธารณสุข

เกาหลี

ทำงบประมาณสมดุล (ไม่รวมกองทุนประกันสังคม) ในระยะปานกลาง

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

เม็กซิโก

ปฏิบัติตามกฏการทำงบประมาณสมดุลประจำปี

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ปฏิรูประบบการจัดการด้านรายได้

รัสเซีย

แผนระยะ 4 ปีในการลดการขาดดุลและสมดุลงบประมาณที่ไม่รวมรายได้จากน้ำมัน

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

ซาอุดิอาระเบีย

-

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

แอฟริกาใต้

ลดการขาดดุลตั้งแต่ปีงบประมาณ 2011 เป็นต้นไป

ควบคุมการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายให้เหมาะสม

ตุรกี

รักษาระดับหนี้ให้มีเสถียรภาพภายในปี 2011

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ควบคุมรายจ่าย ปฏิรูปรัฐบาลท้องถิ่น นำกฏเกณฑ์ทางการคลังมาใช้ ปรับการบริหารจัดการด้านภาษี

สหราชอาณา
จักร

กำหนดให้ระดับหนี้ในแต่ละปีลดลงร้อยละ 1.3 ของ GDP จากปี 2010 ถึง 2014 และประมาณการว่าหนี้จะลดลงในปี 2015-2016

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ เพิ่มภาษีต่อผู้มีรายได้สูง ลดการหย่อนภาษีต่อครอบครัวที่มีรายสูง เพิ่มภาษีน้ำมัน ลดการลงทุนภาครัฐ

สหรัฐอเมริกา

รักษาระดับหนี้ให้มีเสถียรภาพภายในปี 2019

ไม่ต่ออายุมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ นำข้อกำหนด PAYGO บังคับใช้เป็นกฎหมาย

ที่มา : Horton, Kumar and Mauro (2009)

 

5. Exit Strategy ของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ (Emerging Market Economies)

ผู้เขียนบทความ[2]ได้มีโอกาสทำวิจัยเรื่องเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของระดับหนี้ต่อ GDP หรือเรียกในทางภาษาวิชาการว่า พลวัตรของหนี้ (Debt Dynamic) โดยทำการเปรียบเทียบพลวัตรของหนี้ของประเทศอุตสาหกรรม (Industrial Economies) กับกลุ่มประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ (Emerging Market Economies) พบว่า สำหรับพลวัตรหนี้ในประเทศอุตสาหกรรม ดุลการคลังเบื้องต้น (Primary Balance) มีความสัมพันธ์กับการเปลี่ยนแปลงของพลวัตรของหนี้ แต่สำหรับประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมักมีความสัมพันธ์กับพลวัตรหนี้มากกว่า (ตารางที่ 2)

ตารางที่ 2 แสดงตัวแปรที่มีความสัมพันธ์ต่อการเปลี่ยนแปลงของหนี้ต่อ GDP

Dependent Variable: The change of debt to GDP

Emerging market economies

 

 

 

 

 

Regressor

Korea

Mexico

Argentina

Thailand

Indonesia

Period

1990-2007

1980-2007

1993-2007

1990-2007

1991-2007

Real GDP growth

-0.19

(-2.20)**

-1.37

(-3.28)***

-4.59

(-3.18)***

-0.24

(-2.66)**

-0.10

(-0.06)

Real interest rate

0.26

(2.36)**

0.18

(2.43)**

-1.02

(-0.66)

0.37

(2.86)**

-0.13

(-0.19)

Primary Balance to GDP

-0.54

(-2.41)**

-1.15

(-2.82)***

-1.40

(-0.25)

-0.61

(-5.48)***

-4.34

(-1.00)

Intercept

1.96

(2.48)**

8.08

(3.57)***

28.34

(1.25)

0.59

(0.61)

8.53

(1.37)

Adjusted

0.6993

0.4016

0.4901

0.7796

0.014

Durbin Watson

1.00

1.76

1.89

1.51

1.74

SER

1.06

6.55

22.52

1.64

14.44

F-Statistic

14.17

6.81

5.48

21.04

1.07

Note: the symbols *,** and *** indicate statistical significant at 10,5 and 1 percent levels, respectively.

Dependent Variable: The change of government debt to GDP

Industrial Economies

 

 

 

 

 

Regressor

Japan

U.S

U.K.

Australia

Belgium

Period

1981-2007

1981-2007

1991-2007

1990-2007

1981-2007

Real GDP growth

0.23

(0.57)

-0.34

(-3.84)***

-0.18

(-0.35)

0.37

(2.33)**

-0.83

(-2.58)**

Real interest rate

-0.70

(-0.78)

-0.16

(-2.00)*

0.51

(0.98)

-0.086

(-0.69)

0.70

(2.70)**

Primary Balance to GDP

-1.30

(-5.16)***

-0.74

(-11.80)***

-0.86

(-3.72)***

-1.01

(-7.30)***

-1.00

(-7.18)***

Intercept

3.75

(1.09)

-2.32

(-3.22)***

-0.66

(-0.27)

0.64

(0.55)

-0.06

(-0.03)

Adjusted

0.5794

0.8647

0.4745

0.7826

0.8645

Durbin Watson

1.68

1.26

3.11

1.79

1.57

SER

3.36

0.77

2.65

0.91

1.95

F-Statistic

12.94

56.42

5.81

21.40

56.32

Note: The symbols *,** and *** indicate statistical significant at 10,5 and 1 percent levels, respectively. Some country or Period was excluded for one of the following reasons: German (Effect of reunification), Argentina (Hyperinflation).

ที่มา : boonyarat (2009)

ผลจากการวิจัยอาจกล่าวสรุปได้ว่าในประเทศกำลังพัฒนาการใช้นโยบายเศรษฐกิจเพื่อควบคุมระดับหนี้ต่อ GDP จะทำได้ยากเนื่องจาก

ประการแรกต้องอาศัยระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะกรณีประเทศไทยที่ร้อยละ 70 ของ GDP มาจากการส่งออกและนำเข้า ซึ่งหมายความว่า Exit Strategy ของประเทศไทยอาจจะต้องรอการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของต่างประเทศ ซึ่งหากเศรษฐกิจในประเทศ
คู่ค้าฟื้นตัวและโครงสร้างเศรษฐกิจของไทยไม่เปลี่ยนแปลง ระดับหนี้ต่อ
GDP ก็จะลดลงได้เอง หรืออาจจะสรุปได้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability) กับ ความยั่งยืนของหนี้ต่างประเทศ (External Debt Sustainability) มีความเชื่อมโยงกันอย่างมาก และความอ่อนแอในภาคอื่น ๆ จะส่งผลกระทบลูกโซ่ทำให้ภาคการคลังต้องเพิ่มระดับหนี้แบบถูกบังคับ แม้ว่าก่อนหน้านี้รัฐบาลจะพยายามรักษาวินัยการคลังเท่าใดก็ตาม

ประการที่สอง ความแตกต่างในด้าน Saving ของประเทศอุตสาหกรรมกับประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ ทำให้ประเทศอุตสาหกรรมสามารถทนทานต่อสภาวะที่ไม่ยั่งยืนได้เป็นเวลานานหรือ ก่อหนี้ได้ในระดับสูงกว่าและนานกว่าประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ ซึ่งจะเห็นได้ว่า Private Saving-Investment Gap ของประเทศในกลุ่มตัวอย่างมีความสัมพันธ์อย่างมีนัยสำคัญกับพลวัตรของหนี้ภาคสาธารณะ (ตารางที่ 3)  โดยเฉพาะในกรณีของญี่ปุ่น การเกินดุลบัญชีเดินสะพัดเป็นเวลานานช่วยรองรับการขาดดุลของรัฐบาลญี่ปุ่นที่มีขนาดมหาศาลได้เป็นระยะเวลานานโดยไม่เกิดการผิดนัดชำระหนี้

แนวทางที่กล่าวมาแล้วเป็นแนวทางในทางทฤษฎี ในส่วนต่อไป ผู้เขียนขอยกตัวอย่างกรณีศึกษาที่น่าสนใจของประเทศอินโดนีเซียและประเทศญี่ปุ่นในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ Exit Strategy เพื่อให้เห็นแนวทางในทางปฏิบัติได้ชัดเจนยิ่งขึ้น

ตารางที่ 3 ความสัมพันธ์ระหว่างพลวัตรของหนี้รัฐบาลกับความยั่งยืนของหนี้ต่างประเทศ

Dependent Variable: The change of Government Debt to GDP

External and Internal Sustainability

 

 

Regressor

U.S

Japan

France

U.K.

Period

1981-2007

1981-2007

1993-2006

1991-2006

Real Growth

-0.87

(-5.86)***

0.12

(0.26)

-0.74

(2.50)*

-0.68

(-1.21)

r-r* (Interest rate gap) /1

0.34

(3.25)***

0.33

(0.96)

0.23

(0.85)

0.41

(0.57)

Difference Log REER

-6.29

(-1.29)

-19.91

(-2.12)

-16.40

(-1.01)

-2.35

(-0.13)

CAB to GDP/2

-0.50

(-2.25)**

4.90

(2.77)**

-0.95

(-1.72)

-0.92

(-0.74)

Private SI Gap/3

1.12

(5.95)***

1.96

(3.55)**

1.79

(2.05)**

0.96

(2.78)**

Intercept

8.30

(7.09)

-36.78

(-3.08)

11.07

(3.05)**

0.54

(0.71)

Adjusted

0.7227

0.4630

0.4990

0.4601

Durbin Watson

1.76

2.21

2.03

3.04

SER

1.11

3.80

1.16

2.77

F-Statistic

14.55

5.48

3.59

3.55

Note: the symbols *,** and *** indicate statistical significant at 10,5 and 1 percent levels, respectively.

1. For U.S. case used FRB rate for comparison purpose

2. CAB = Current Account Balance

3. SI= Saving-Investment

ที่มา : boonyarat (2009)

 

6. Exit Strategy ประเทศอินโดนีเซีย 

                   อินโดนีเซียประสบปัญหาทางเศรษฐกิจพร้อมกับประเทศไทยในปี 1997 ค่าเงิน
รูเปียอ่อนค่าอย่างหนักกว่าร้อยละ 40 อย่างไรก็ตาม อินโดนีเซียอาจจะถือเป็นหนึ่งในความมหัศจรรย์ในการลดระดับหนี้จากระดับหนี้ที่สูงถึงร้อยละ 100 ต่อ
GDP ในปี 1999 ลงมาอยู่ในระดับร้อยละ 30.1 ยิ่งกว่านั้นในปี 2009 ยังรักษาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไว้โดยไม่ติดลบที่ร้อยละ 4 อีกด้วย ส่วนหนึ่งมาจากโครงสร้างเศรษฐกิจอินโดนีเซียพึ่งพาการบริโภคภายในประเทศ (แผนภูมิที่ 5)

 

แผนภูมิที่ 5 อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและโครงสร้างทางเศรษฐกิจ (อินโดนีเซีย)

ที่มา International Monetary Fund , ADB

หมายเหตุ ข้อมูลปี 2009 เป็นต้นไปเป็นการประมาณการของ IMF

 

 

กลยุทธ์ Exit Strategy ของอินโดนีเซียจากระดับหนี้ที่สูงกว่าร้อยละ 100 ต่อ GDP อันเกิดจากวิกฤตเศรษฐกิจในปี 1997 นั้นไม่ได้เกิดจากการตัดลดงบประมาณลงแต่อย่างใด แต่เกิดจากการปรับปรุงด้านการบริหารนโยบายรายจ่ายให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งการปรับโครงสร้างหนี้ให้เป็นหนี้ภายในประเทศที่ก่อนหน้านี้อินโดนีเซียมีสัดส่วนหนี้ต่างประเทศเกือบร้อยละร้อย การปรับโครงสร้างหนี้ทำให้ลดปัญหาด้านภาระดอกเบี้ยอย่างมาก ทั้งนี้อินโดนีเซียประสบปัญหาคล้าย ๆ กับประเทศไทยที่การเบิกจ่ายงบประมาณมักมีความล่าช้า โดยประมาณร้อยละ 80 ของการเบิกจ่ายงบลงทุนอยู่ในครึ่งหลังของปีงบประมาณ(ปีงบประมาณเริ่มเมษายน) ในปี 2009 อินโดนีเซียมีการเร่งรัดการเบิกจ่ายงบลงทุนให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นโดยในเดือนแรกของปีงบประมาณมีการเบิกจ่ายร้อยละ 10 ของงบประมาณจากเดิมในอดีตเพิ่มขึ้นร้อยละ 5 เมื่อเทียบกับปี 2008

กลยุทธ์การจัดสัดส่วนของงบประมาณรายจ่าย เร่งรัดนโยบายการกระจายอำนาจ (Fiscal Decentralization) เพิ่มงบสำหรับการพัฒนารัฐบาลท้องถิ่นในสัดส่วนที่มากขึ้น โดยใช้งบประมาณกลาง (Government Apparatus) ซึ่งเป็นงบที่ใช้เพื่อปรับปรุงหรือพัฒนาประสิทธิภาพของการบริหารราชการ โดยปรับเปลี่ยนจากการปรับปรุงประสิทธิภาพของราชการส่วนกลางเป็นการพัฒนาการบริหารงานรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งทำให้เศรษฐกิจในประเทศโดยรวมของอินโดนีเซียขยายตัวเนื่องจากการพัฒนารัฐบาลท้องถิ่นเป็นส่วนสำคัญของการเติบโตของเศรษฐกิจอินโดนีเซียและยังไม่ต้องรับความผันผวนจากเศรษฐกิจโลกเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ ในกลุ่มอาเซียนอีกด้วย (Flenger, 2009) (แผนภูมิที่ 6)

 

แผนภูมิที่ 6  สัดส่วนการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายของประเทศอินโดนีเซีย

       

ที่มา Fengler (2009)

 

7. Exit Strategy ประเทศญี่ปุ่น 

ประเทศญี่ปุ่นเป็นประเทศในกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีระดับหนี้ต่อ GDP สูงที่สุดในโลก สาเหตุส่วนหนึ่งของระดับหนี้ที่สูงเนื่องมาจากเมื่อเศรษฐกิจตกต่ำ มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ใช้ไปไม่เป็นผลทำให้ GDP ซึ่งเป็นส่วนฐานขยายตัวตามไม่ทันกับหนี้ที่เพิ่มขึ้นเร็วกว่า จนระดับหนี้สูงอย่างที่เห็นกันในปัจจุบัน

นายยูกิโอะ ฮาโตยาม่า นายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่นคนใหม่ที่มาจากพรรค Democrat Party of Japan (DPJ) ซึ่งประกาศไว้ก่อนการเลือกตั้งว่าจะเข้ามาจัดการระดับปัญหาหนี้ที่สูงมาก มีนโยบายชัดเจนว่าจะไม่มีการออกพันธบัตรเพิ่ม และงบประมาณในปี 2009 (ณ วันที่ 25 ธันวาคม 2009) ปรากฎว่า การจัดทำงบประมาณในครั้งนี้มีทั้งกลยุทธ์เพิ่มงบประมาณและลดงบประมาณ โดยนโยบายเพิ่มงบประมาณสำหรับมาตรการที่เกี่ยวข้องกับเด็กและเยาวชนและสวัสดิการค่ารักษาพยาบาล เพิ่มสูงขึ้นเป็นประวัติการณ์ถึงร้อยละ 9.8 ในส่วนการตัดลดงบประมาณคือ การตัดลดในการสร้างถนน การสร้างเขื่อน ถึงร้อยละ 18 ตัดลดเงินช่วยเหลือต่างประเทศ หรือ ODA อีกร้อยละ 7.9 อย่างไรก็ตามกลับเพิ่มงบประมาณในการชำระหนี้เพียงร้อยละ 2 และดึงเงินจากบัญชีพิเศษ (Special Account) มาใช้คืนภาระหนี้ของรัฐบาลที่จะแสดงอยู่ในระบบบัญชีทั่วไป (General Account) แต่ผลสรุปสุดท้ายรัฐบาลก็ยังคงเผชิญการขาดดุลงบประมาณจำนวนสูงและต้องออกพันธบัตรเพิ่ม ทำให้ปัจจุบันงบประมาณของญี่ปุ่นร้อยละ 48 มาจากการออกพันธบัตร ซึ่งขณะนี้นักวิชาการหลายฝ่าย ออกมาเรียกร้องว่าควรจะมีการพูดถึงมาตรการขึ้นภาษีบริโภค(Consumption Tax) (NHK online, 2009)

งานวิจัยของ Broda and Weinstein (2004) เคยทำการศึกษาว่าหากญี่ปุ่นขึ้นภาษีบริโภคเป็นร้อยละ 22 ญี่ปุ่นจะสามารถล้างหนี้มหาศาลได้ทั้งหมดได้ในเวลาเพียง 3-5 ปีและงานวิจัยของ Kameda and Nakata (2005) พบว่าหากเพิ่มภาษีบริโภคเป็นร้อยละ 15 ก็จะทำให้รายได้ภาษีเพิ่มขึ้นอีกกว่า 8.3 ล้านล้านเยนต่อปี เนื่องจากอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มของญี่ปุ่นในปัจจุบันที่ร้อยละ 5 ยังต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่ม OECD รวมทั้งยังต่ำกว่าประเทศไทย

 

อย่างไรก็ตามการตัดสินใจขึ้นภาษีในระดับนี้จะส่งผลดีหรือร้ายไม่มีใครทราบได้ ปัญหานี้จึงถูกเลื่อนการตัดสินใจมาเรื่อย ๆ จนปัจจุบัน ณ วันที่ 6 มกราคม 2010 นายฟูจิอิ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังประกาศลาออกโดยอ้างปัญหาสุขภาพ ซึ่งหลายฝ่ายคาดว่าน่าจะเป็นปัญหาหนักที่ต้องรับผิดชอบในการประกาศขึ้นภาษีมากกว่า  

 

นายคันนาโอโตะ
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังญี่ปุ่นคนใหม่
(ภาพ
: Japan MoF)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

แผนภูมิที่ 7 ระดับสินทรัพย์ทางการเงินในภาคครัวเรือน (Financial Asset in Household Sector)

 

 

 

ที่มา:   Japan Ministry of Finance and the Federal Reserve Board

 

อย่างไรก็ตามปัญหาที่ญี่ปุ่นประสบอยู่ อาจจะเรียกว่าเป็นปัญหาหรือไม่เป็นก็ได้เนื่องจากการที่จะสร้างภาระหนี้จำนวนมหาศาลได้ก็ไม่ใช่เรื่องง่ายเพราะต้องอาศัยปริมาณ Saving ที่ต้องมีขนาดใหญ่มากพอที่ Finance หนี้จำนวนมากนั้น โดยตัวชี้วัดหนึ่งที่กระทรวงการคลังญี่ปุ่นให้ความสำคัญในการวัดระดับว่าญี่ปุ่นจะยังสามารถสร้างหนี้ได้เท่าไหร่คือ ระดับสินทรัพย์ทางการเงินในภาคครัวเรือน (Financial Asset in Household Sector) อย่างไรก็ตามปริมาณสินทรัพย์ที่จะคอยมาอุดการขาดดุลมีการคาดการณ์ว่าจะน้อยลงเรื่อย ๆ หากเทียบกับของสหรัฐอเมริกาที่ยังมีช่องว่างอีกจำนวนมาก (แผนภูมิที่ 7) ซึ่งเครื่องมือในการแก้ปัญหาญี่ปุ่นจะหมดลงในที่สุด สุดท้ายก็จำเป็นต้องใช้เครื่องมือที่คาดว่าคงไม่มีฝ่ายการเมืองคนไหนอยากใช้ คือ การขึ้นภาษี

 

บทสรุป

ข้อเสนอจากงานวิจัยของ (Horton, Kumar, Mauro,2009) พบว่า การทำดุลการคลังเบื้องต้นเป็นไปตามเป้าหมายนั้น อันดับแรกต้องหยุดการต่ออายุ Stimulus Package ไม่เพิ่มรายจ่ายในรูป Real Term และเพิ่มการขยายฐานภาษี ทั้งนี้ ยังไม่เหมาะในการใช้นโยบายการคลังแบบหดตัว แต่ควรพิจารณาแนวทางที่เหมาะสมในการถอนการใช้ Stimulus Package  เพราะในปัจจุบันในแวดวงนักวิชาการยังมีความกังวลต่อไปอีกว่าหากถอน Stimulus Package พร้อมกันทั่วโลกจะเกิดวิกฤตรอบใหม่หรือไม่

Exit Strategy ในแต่ละประเทศอาจจะใช้วิธีการแตกต่างกัน วิธีการหนึ่งอาจจะเหมาะสมกับประเทศหนึ่งแต่อาจจะไม่เหมาะกับอีกประเทศ ขึ้นอยู่กับสภาวะแวดล้อมและยุทธศาสตร์ของประเทศนั้นมากกว่า บางครั้งการจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพก็อาจจะทำให้ระดับหนี้ลดลงได้โดยไม่จำเป็นต้องตัดลดงบประมาณแต่อย่างใด เช่น ในกรณีของอินโดนีเซีย

โดยสรุป การเพิ่มขึ้นหรือลดลงของระดับหนี้ไม่ใช่เป็นสิ่งน่ากลัวแต่อย่างใด แต่สิ่งที่ท้าทายรัฐบาลทุกประเทศคือการดำเนินนโยบายการคลังเพื่อรับรองการเพิ่มขึ้นของระดับหนี้อย่างกระทันหันหรือที่เรียกว่า Shock หรือ การลดภาระหนี้ที่อยู่ในระดับสูงซึ่งมีความยุ่งยากและซับซ้อนในการจัดการ

 

เอกสารอ้างอิง

Boonyarat, Mayoon (2009), “Debt sustainability: The Different Debt Dynamic between Industrial Economies and Emerging Market Economies”, Graduate School of Social Science, Faculty of Business Administration, Yokohama National University.

 

Broda, Christian and Weinstein, David (2004)“Happy News form the Dismal Science: Reassessing Japanese Fiscal Policy and Sustainability” http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=637485, [accessed June 22, 2008].

 

Fengler Wolfgang, “Imagine a new Indonesia: Spending to improve development”, The World Bank Blog, entry posted June, 06, 2009,

 

Fengler Wolfgang, “Indonesia's $100 billion budget: Is debt an issue?”, The World Bank Blog, entry posted April, 23, 2009, http://eapblog.worldbank.org/content/indonesias-100-billion-budget-is-debt-an-issue [accessed April, 26, 2009]

 

Hornton Mark, Kumar Manmohan and Paolo Mauro (2009) “The state of Public Finance : A cross-country Fiscal Monitor” IMF staff position, note SPN/09/21, International Monetary Fund. 

http://blogs.worldbang.org/eastasiapacific [accessed Jan, 05, 2010]

http://pages.stern.nyu.edu/~nroubini/papers/debtsustainability.pdf [Accessed April,23, 2009]

 

Kameda, Keigo and Nakata (2005) “Masao “Public Debt and the Macroeconomic Stability of Japan” Public Policy Review, 2005, Vol.1, No.1. Policy Research Institute, Japan the Ministry of Finance.

 

NHK online (2009)

 

Paolo Mauro (2009) “A strategy for Fiscal Adjustment When the Recovery takes holds”, PowerPoint Document, Bangkok Mission, International Monetary Fund.

Roubini, Nouriel (2001) “ Debt Sustainability : How to Access Whether a Country is Insolvent” Stern School of Business, New York University.



[1]ดุลการคลังเบื้องต้น คือ ดุลการคลังที่สะท้อนถึงผลการดำเนินงานของรัฐบาลและทิศทางของนโยบายการคลังของรัฐบาลอย่างแท้จริง โดยไม่รวมรายได้จากดอกเบี้ยรับ และรายจ่ายของดอกเบี้ยจ่าย และการชำระต้นเงินกู้ 

[2] Boonyarat (2009) 

 

Write a comment

Comments: 0

About US

เกี่ยวผู้เขียน จริง ๆแล้ว เขาชอบใส่เสื้อกระทิงแดง ชอบเขียนเรื่องหลากหลาย ทั้งวิธีการทำอาหาร ท่องเที่ยว สอนภาษา เล่นกีตาร์ไฟฟ้า การทำสวน เขาชอบว่ายน้ำมาก เหตุที่ใส่เสื้อกระทิงแดงเพราะให้ความรู้สึกเหมือนนักท่องเที่ยว ส่วนมากได้ไปเที่ยวเพราะความบังเอิญเลย ถนัดเรื่อง ท่องเที่ยวญี่ปุ่น โซนโตเกียว  ทุกอย่างเขียนในสิ่งที่คิดว่าเป็นประโยชน์ต่อคนเที่ยว แต่ขอผสมเรื่องวัฒนธรรมด้วย  

ReSOurce


Affiliate Disclaimer Disclosure: We are a professional review site that receives compensation from the companies whose products we review.