การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน

3. การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnership)

 

เหตุผลและความจำเป็น 

การวิเคราะห์ความเสี่ยงของการลงทุนภาครัฐและการดำเนินงานร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนมีความจำเป็นเนื่องจากการวิเคราะห์ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศพบว่า งบประมาณรายจ่ายของทุกประเทศในระยะช่วง 10 ปีที่ผ่านมาในโลกส่วนใหญ่  มีภาระการใช้จ่ายที่เป็นรายจ่ายประจำมากขึ้น ทำให้สัดส่วนรายจ่ายลงทุนของภาครัฐต่องบประมาณมีขนาดเล็กลง  

1. การลงทุนพื้นฐานมีความจำเป็นเพื่อการพัฒนาประเทศ 

2. ข้อจำกัดทางงบประมาณ ทำให้มีการใช้การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน  PPP เพื่อรักษาระดับขาดดุลด หรือ หนี้ เช่น สหภาพยุโรป

3. การใช้ PPPs แม้ว่าเสมือนจะลดช่วยภาระของงบประมาณ อย่างไรก็ตามข้อตกลงการแบ่งรับภาระความเสี่ยงระหว่าง

4.

 

ขอบเขตของการศึกษา 

หลักการวิเคราะห์ความเสี่ยงจากการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐและเอกชนจะขึ้นจะสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ลักษณะ 

1. ความเสี่ยงจากของโครงการ 2. ความเสี่ยงจากสภาวะแวดล้อม โดยความเสี่ยงต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นนั้นจะมีประเด็นสำคัญคือการเจรจาการรับความเสี่ยงต่าง ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยผู้เจรจาในสัญญาจะมีจุดสำคัญว่าความเสี่ยงที่เกิดจากโครงการดังกล่าวมีผลกระทบต่อภาคการคลังอย่างไร โดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ได้จัดทำคู่มือ แนวทางการดำเนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ PPPs โดยมีหลักการในการแบ่งความเสี่ยงดัง ตาราง

การให้สัมปทนาในการดำเนินกิจการ แม้ว่าจะเป็นโครงการลงทุนร่วมระหว่างภาครัฐและเอกชนอย่างไรก็ตาม การความเสี่ยงที่จะเกิดกับภาครัฐที่เป็นตัวเงินจะคำนวณได้ยาก เพราะความเสี่ยงจากการได้รับ สินค้าหรือบริการที่ไม่มีคุณภาพ ความเสียหายมีไม่ชัดเจน เช่น การก่อสร้างที่ล่าช้ากว่ากำหนด การให้บริการไม่ได้มาตราฐาน ดังนั้นในการศึกษาครั้งนี้จะเป็นการรวบรวมภาพกว้างในการดำเนินงานกว้างของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน

 

3.1 ภาพรวมการลงทุนภาครัฐของประเทศไทย 

  • ·      ตั้งแต่เกิดวิกฤตปี 2540  โครงสร้างผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงโดย การนำเข้าส่งออกมีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง และมีสัดส่วนต่อ GDP เพิ่มขึ้นโดยลำดับ ในขณะที่สัดส่วนของการลงทุน ต่อ GDP ลดลงอย่างต่อเนื่อง และมีสัดส่วนต่อ GDP เพิ่มขึ้นโดยตามลำดับ ในขณะที่สัดส่วนของการลงทุนต่อ GDP ลดลงอย่างเห็นได้ชัด ในขณะที่การบริโภค ของรัฐบาล และภาคเอกชนคงที่ (แผนภาพที่ ) ในปี  สัดส่วนของภาคอุตสาหกรรม ภาคเกษตร 

 

 

 

 

 

 

ตารางที่ 1สัดส่วนโครงสร้างผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศไทย

 

ที่มา : Asian Development Bank

 

 

 

ตารางที่ 2 ผลิตภัณฑ์มวลรวมแยกตามแหล่งกำเนิด

 

ที่มา : Asian Development Bank

 

  • ·      สัดส่วนรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณของรัฐบาลปีมีสัดส่วนลดลงอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2541โดยเฉพาะรายจ่ายลงทุนรัฐบาลทั้งในรูปของสัดส่วนต่องบประมาณและปริมาณเม็ดเงินมีจำนวนลดอย่างน่าเป็นห่วงหลังปัญหาเศรษฐกิจปี 2552 ถึงแม้ว่าสัดส่วนดังกล่าวจะมีพลิกฟื้นกลับมาในงบปี 2554  (ตารางที่ 3)ซึ่งจะก่อให้เกิดความเสี่ยง เนื่องจากโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่เพียงพอจะลดความสามารถในการสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคตของประเทศไทย  

 

 

ตารางที่ 3  รายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ

 

 

  • ·           แผนการลงทุนภาครัฐของประเทศไทยมีการกำหนดทิศทางไว้อย่างกว้าง ๆ  ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่  โดยสำนักงานคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นผู้อนุมัติแผนการลงทุนของรัฐวิสาหกิจในภาพรวมโดย สศช. จะมีการวางแผนกรอบยุทธศาสตร์การลงทุนในแต่ละปีว่าแต่สาขาควรเน้นหนักในเรื่องใด การลงทุนภาครัฐ แม้ว่าจำนวนมูลค่าโครงการจะมีขนาดใหญ่ แต่การเบิกจ่ายในทางปฎิบัติมักมีความล่าช้าทำให้ผลกระทบจริง ๆ นั้นไม่ได้เกิดขึ้นตามที่ประมาณการไว้

ประเด็น

1. สศช. เป็นผู้ว่ากรอบยุทธศาสตร์ การลงทุนภาครัฐ

2. สศช. เป็นผู้อนุมัติแผนการลงทุนของรัฐวิสาหกิจในภาพรวม

3. ในทางปฏิบัติ แม้ว่าจะมีการอนุมัติดำเนินการโครงการขนาดใหญ่ มูลค่าสูงแต่มีการเบิกจ่ายล่าช้าทำให้

 

  • ·                    แผนการลงทุนภาครัฐมักเป็นดำเนินการผ่านรัฐวิสาหกิจที่อยู่สังกัดกระทรวงต่าง ๆ โดยงบประมาณที่ขออนุมัติส่วนมากมักไม่ได้ดำเนินการลงทุนเต็มจำนวน รวมทั้งมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง ผลการดำเนินงานช่วงปีงบประมาณ 2546-2550 การเบิกจ่ายลงได้เฉลี่ยร้อยละ 65 ต่อปี (แผนภาพที่ ) ทั้งนี้เนื่องจากการดำเนินการรัฐวิสาหกิจ อาทิเช่น โครงการบ้านเอื้ออาหาที่มีปัญหาต้นทุนค่าวัสดุก่อสร้างเพิ่มขึ้น รวมทั้งผู้รับเหมาขาดแคลนแรงงาน ปัญหาการขาดสภาพคล่องของบริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) ทำให้ไม่สามารถจัดซื้อเครื่องบินได้ตามแผน การก่อสร้างท่าอากาศสุวรรณภูมิล่าช้าและปัญหาของโครงการ Airport Link ซึ่ง ปัญหาการรถไฟแห่งประเทศไทย การส่งมอบพื้นที่ล่าช้า การปรับเปลี่ยนแผนการดำเนินงาน  

 

 

 

 

 

 

แผนภาพที่  1 การเบิกจ่ายงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ

ที่มา : สำนักนโยบายการคลัง ส่วนนโยบายการคลังและงบประมาณ

  • ·        แหล่งเงินเบิกจ่ายของรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มาจากรายได้ของรัฐวิสาหกิจเอง โดยในปี 2552 พบว่าการเบิกจ่ายเงินลงทุนของรัฐวิสาหกิจ มาจากโดยมีส่วนจากเงินประมาณร้อยละ 30 ตาม พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี และเงินกันเหลื่อมปี และสัดส่วนเงินกู้ต่างประเทศอยู่ระดับที่ต่ำมากทำให้ความเสี่ยงจากผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน และผลกระทบต่องบประมาณอาจไม่มากเท่าใดนัก
     ตารางที่ 4แหล่งเงินเบิกจ่ายลงทุนปีงบประมาณ 2552

รายการ 

ปี 2552 

 

ล้านบาท

ร้อยละ

1. เงินรายได้

122,218

48.8

2. เงินงบประมาณ

76,680

28.5

3. เงินกู้

56,671

22.6

    3.1 เงินกู้ในประเทศ

41,247

16.4

   3.2 เงินกู้ต่างประเทศ

15,424

6.2

4. อื่น ๆ

118

0.1

 

250,686

100.0

                                ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

  • ·        อัตราแลกเปลี่ยนที่ผันผวนมีผลต่อความเสี่ยงของกรอบวงเงินรายจ่ายลงทุน จากการวิเคราะห์ของสำนักวิเคราะห์โครงการลงทุนภาครัฐ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มูลค่าของการลงทุนจะเปลี่ยนแปลงไปตามค่าเงินบาท โดยทุก ๆ 1 บาทที่แข็งค่าขึ้นทำให้มูลค่าการลงทุนลดลงประมาณ 1,819 ล้านบาท

 

 

3.2  โครงการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnership: PPP)

 

  • ·           ประเทศไทยมีการดำเนินงานในโดยให้เอกชนเข้าร่วมในรูปแบบ PPPs มานานแล้ว เพียงแต่ไม่ได้มีการจำแนกเป็นโครงการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยหลักทั่วไปการดำเนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ PPPs เป็นรูปแบบการดำเนินงานที่ภาครัฐให้เอกชน เข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการในการให้บริการสาธารณะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงานและบริการ (อ้างถึงมาตรา 5 ความหมายของ “กิจการของรัฐ” และความหมายของ “ร่วมงานหรือดำเนินการ” ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนร่วมงานฯ พ.ศ. 2535) [1] โครงการ PPPs โดยส่วนใหญ่ จะเป็นโครงการในระยะยาวที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน ทางรถไฟ อาคารสำนักงานของหน่วยงานรัฐบาล เป็นต้น ซึ่งมีความน่าสนใจที่ดึงดูดให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุน  

 

3.3 การวิเคราะห์ความเสี่ยงโครงการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน

  • ·          ความสำคัญในการบริหารความเสี่ยงจากการดำเนินโครงการลงทุนในรูปแบบ PPPs คือ

การกลั่นกรองเฉพาะโครงการที่มีศักยภาพในการดำเนินการเชิงธุรกิจและการมีข้อตกลงที่เหมาะสมในการจัดสรร

ความเสี่ยง (Risk Allocation) ระหว่างภาครัฐและเอกชนซึ่งปัจจุบันมีคณะกรรมการเพื่อพิจารณาแนวทางการเพิ่มบทบาทภาคเอกชน ในรูปแบบ PPPs โดยมีรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน และผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจเป็นกรรมการและเลขานุการ

  • ·           หลักการดำเนินโครงการ PPPs คือ การเจรจาตกลงเรื่องการแบ่งการรับภาระความเสี่ยงระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยมีหลักพื้นฐาน (Best Practice) ดังนี้
    • การกระจายความเสี่ยงไปยังหน่วยงานที่บริหารความเสี่ยงชนิดนั้น ๆ ได้ดีที่สุด ซึ่งการส่งผ่านความเสี่ยงดังกล่าวต้องเป็นการเจรจาเพื่อหาจุดดุลยภาพไม่ใช่การส่งผ่านความเสี่ยงไปให้หน่วยงานภายนอกทั้งหมด เช่น กรณีที่ความเสี่ยงบางชนิดสามารถจัดการหรือควบคุมได้ดีจากหน่วยงานของรัฐ รัฐบาลก็ควรที่จะเป็นผู้รับความเสี่ยงชนิดนั้น แต่หากในกรณีที่รัฐต้องผลักความเสี่ยงให้กับเอกชนในปริมาณมาก รัฐอาจจะต้องพิจารณาการชดเชยให้กับภาคเอกชนในอัตราที่สูงเพื่อชดเชยความเสี่ยงเหล่านั้น แต่อย่างไรก็ดี ในทางทฤษฎีไม่ควรที่จะส่งผ่านความเสี่ยงไปให้กับหน่วยงานที่ 3 เพราะอาจจะทำให้เกิดความไม่คุ้มค่าทางการเงิน
    • การวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางการเงิน (Value for Money) ของโครงการ เป็นการพิจารณาเปรียบเทียบโครงการลงทุนว่า ควรจะลงทุนโดยภาครัฐทั้งหมด หรือควรจะให้มีการร่วมลงทุนโดยภาคเอกชน  การวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางการเงินนั้นเป็นเพียงเครื่องมือตัวหนึ่งเท่านั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพิจารณาปัจจัยในด้านอื่น ๆ ควบคู่กันไป เช่น วิเคราะห์ด้านนโยบายรัฐบาล วิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลต่อการพิจารณาความความคุ้มค่าทางการเงินของโครงการ พิจารณาการจัดสรรความเสี่ยงระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับโครงการ และการพิจารณาข้อกำหนดเงื่อนไขของผลตอบแทนและรายละเอียดของสัญญาในการดำเนินการ เป็นต้น ซึ่งการวิเคราะห์โครงการจากปัจจัยในหลาย ๆ ด้านจะทำให้การดำเนินงานของโครงการนั้นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

 

3.4 ข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับโครงการ PPPs ที่ผ่านมา

                                     โครงการลงทุนในรูปแบบ PPPs  ในประเทศไทยมีตั้งแต่การให้สัมปทานจนมาถึงพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนร่วมงานฯ พ.ศ. 2535 (ที่ยังมีผลบังคับใช้อยู่) ซึ่งโครงการลงทุนที่ผ่านมา สามารถจำแนกออกได้เป็นสาขาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องได้ ดังนี้

                                            (1) สาขาพลังงาน ได้แก่ โครงการของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT)

                                            (2) สาขาระบบขนส่งมวลชน ได้แก่ โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวเข้ม และสายสีเขียวอ่อนของบริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (BTS) และโครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินของบริษัท รถไฟฟ้ากรุงเทพ จำกัด (มหาชน) (BMCL)

                                            (3) สาขาการประปาและสุขาภิบาล ได้แก่ โครงการของการประปาส่วนภูมิภาค (PWA)

                                            (4) สาขาการสื่อสารโทรคมนาคม ได้แก่ โครงการ AIS Mobile, Telecom Asia,ThaiCom, TAC Mobile และ TT&T

                                            (5) สาขาคมนาคม ได้แก่ โครงการทางด่วนศรีรัช ระยะที่ 2 และโครงการดอนเมืองโทล์เวย์

                                            (6) สาขาขนส่งทางน้ำ ได้แก่ โครงการ Port Authority of Thailand

  ทั้งนี้ ในแต่ละโครงการยังมีรูปแบบการดำเนินงานที่แตกต่างกัน ดังต่อไปนี้ (ตารางที่ 1)

ตารางที่ 5 โครงการ PPPs ที่ผ่านมา จำแนกตามสาขา

สาขา

โครงการ

รูปแบบโครงการ

ลักษณะการดำเนินงาน 1

1. พลังงาน

การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT)

Build - Own Operate (BOO)

เป็นรูปแบบการให้สัมปทานที่ผู้รับสัมปทานมีหน้าที่จัดหาแหล่งเงินทุน ออกแบบ ก่อสร้าง และดำเนินการ โดยความเป็นเจ้าของจะโอนกลับไปสู่ภาครัฐเมื่อสิ้นสุดระยะเวลาที่กำหนด

2. ระบบขนส่งมวลชน

บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (BTS)

- รถไฟฟ้าสายสีเขียวเข้ม : 17 กม.

- สายสีเขียวอ่อน : 6.5 กม.

Build - Own - Transfer (BOT)

เป็นรูปแบบการให้สัมปทานที่ผู้รับสัมปทานจะถือกรรมสิทธิ์ในสินทรัพย์ตลอดระยะเวลาที่ให้บริการ (มีความเป็นเจ้าของสินทรัพย์นั้น) ไปจนกระทั้งสิ้นสุดระยะเวลาสัมปทาน

 

บริษัท รถไฟฟ้ากรุงเทพ จำกัด (มหาชน) (BMCL)

- สายบางซื่อ – หัวลำโพง

Design - Build - Operate - Maintain (DBOM)

เป็นรูปแบบที่รวมหน้าที่ความรับผิดชอบของภาคเอกชนในการจัดซื้อจัดจ้างแบบ DB กับการดำเนินการ และบำรุงรักษาสินทรัพย์โครงการในระยะเวลาที่กำหนด เมื่อสิ้นสุดระยะเวลาสัญญาแล้ว ภาครัฐจะเป็นผู้ดำเนินโครงการ

3. การประปาและสุขาภิบาล

การประปาส่วนภูมิภาค (PWA)

Build - Own - Operate Transfer (BOOT)

เป็นรูปแบบการให้สัมปทานที่ภาครัฐให้สิทธิภาคเอกชนจัดหาแหล่งเงินทุน ออกแบบ ก่อสร้าง และดำเนินการให้บริการในช่วงระยะเวลาที่กำหนด โดยความเป็นเจ้าของจะโอนกลับสู่ภาครัฐเมื่อสิ้นสุดระยะเวลาที่กำหนด

4. การสื่อสารโทรคมนาคม

- AIS Mobile

- Telecom Asia

- ThaiCom

- TAC Mobile

- TT&T

Build - Transfer- Operate  (BTO)

เป็นรูปแบบสัมปทาน ที่ความเป็นเจ้าของจะถูกโอนเป็นเจ้าของรัฐเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จ โดยผู้รับสัมปทานจะได้รับสิทธิในการดำเนินงานตามช่วงเวลาที่กำหนด

5. คมนาคม

ทางด่วนศรีรัช ระยะที่ 2

 

Build - Transfer - Operate (BTO)

เป็นรูปแบบสัมปทาน ที่ความเป็นเจ้าของจะถูกโอนเป็นเจ้าของรัฐเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จ โดยผู้รับสัมปทานจะได้รับสิทธิในการดำเนินงานตามช่วงเวลาที่กำหนด

 

ดอนเมือง โทล์เวย์

 

Design - Build - Operate - Maintain (DBOM)

เป็นรูปแบบที่รวมหน้าที่ความรับผิดชอบของภาคเอกชนในการจัดซื้อจัดจ้างแบบ DB กับการดำเนินการ และบำรุงรักษาสินทรัพย์โครงการในระยะเวลาที่กำหนด เมื่อสิ้นสุดระยะเวลาสัญญาแล้ว ภาครัฐจะเป็นผู้ดำเนินโครงการ

6. ขนส่งทางน้ำ

Port Authority of Thailand

ก่อสร้างท่าเรือที่สำคัญ 8 ท่าเรือ

ในกรุงเทพมหานครและท่าเรือฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard)

Lease contracts, Build Transfer Operate

เป็นรูปแบบสัมปทาน ที่ความเป็นเจ้าของจะถูกโอนเป็นเจ้าของรัฐเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จ โดยผู้รับสัมปทานจะได้รับสิทธิในการดำเนินงานตามช่วงเวลาที่กำหนด

ที่มา : สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ  สำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

 

3.5 โครงการ PPPs ในปัจจุบันและในอนาคต

 

3.5.1 โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วงและสายสีน้ำเงิน

(1)               โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง (ช่วงบางใหญ่-บางซื่อ) ลักษณะการดำเนินการจะอยู่ในรูปแบบของ PPP Gross Cost Concession คือ การให้รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บค่าโดยสารและรับความเสี่ยงในการลงทุนทั้งหมด โดยจ้างเอกชนเดินรถไฟฟ้าและรัฐจ่ายค่าเช่าการใช้ระบบรถไฟฟ้า และค่าจ้างเดินรถไฟฟ้าแบบกำหนดราคา ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงแหล่งเงินในการดำเนินโครงการพบว่า ค่าจัดกรรมสิทธิ์ที่ดินจะใช้เงินงบประมาณและเงินกู้ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 สำหรับค่าก่อสร้างงานโยธาและค่าจ้างที่ปรึกษา กระทรวงการคลังได้จัดหาแหล่งเงินจากธนาคารเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (JBIC)

(2)               โครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน (ช่วงหัวลำโพง-บางแค และช่วงบางซื่อ-ท่าพระ) ลักษณะการดำเนินงานจะเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนและมีการจัดสรรความเสี่ยงจากการดำเนินโครงการร่วมทุน โดยเมื่อพิจารณาถึงแหล่งเงินในการดำเนินโครงการในช่วงปี 2553 – 2555 พบว่า ค่าจัดกรรมสิทธิ์ที่ดินจะใช้เงินงบประมาณและเงินกู้ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 สำหรับค่าก่อสร้างงานโยธาและและค่าจ้างที่ปรึกษาระหว่างก่อสร้าง กระทรวงการคลังจะจัดหาแหล่งเงินภายในประเทศสำหรับค่าใช้จ่ายดังกล่าว ทั้งนี้ โครงการดังกล่าวยังอยู่ระหว่างการศึกษาถึงรูปแบบ PPPs ที่เหมาะสม

  • ·      ความเสี่ยงจากโครงการอยู่ในเกณฑ์ต่ำและอาจจะเกิดปัญหาด้านประสิทธิภาพการทำงาน เนื่องจากแม้ว่า ระบบ PPP Gross Cost Concession คือ การให้รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บค่าโดยสารและรับความเสี่ยงในการลงทุนทั้งหมด แต่จะลดปัญหาจากการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐบาล การใช้นโยบายประชานิยมในการลดค่าโดยสารที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต ลดความเสี่ยงที่รัฐจะถูกเอกชนฟ้องร้องเรียกค่าเสียหาย หรือภาระที่อาจเกิดขึ้นที่เอกชนประสบภาวะขาดทุนเป็นต้น รวมทั้งมีความโปร่งใส มากกว่า อย่างไรก็ตามการให้เอกชนเป็นระบบจ้างเหมาจะทำให้ประสิทธิภาพในการทำงานของเอกชนต่ำ ซึ่งอาจจะทำให้เกิดต้นทุนที่ไม่สามารถคำนวณได้  

ตารางที่ 6รายละเอียดกรอบวงเงินโครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง และโครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน

หน่วย : ล้านบาท

 

โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง

โครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน

ค่างาน

กรอบวงเงิน

กรอบวงเงิน

รัฐบาล

PPPs

รัฐบาล

PPPs

  1. ค่าก่อสร้างงานโยธา

36,055

(เงินกู้ JICA)

 

52,460

(เงินกู้ในประเทศ)

 

  1. ค่าจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน

9,209

(งปม. / SP2)

 

5,900

(งปม. / SP2)

 

  1. ค่าจ้างที่ปรึกษาโครงการงานโยธา

1,210.2

(เงินกู้ JICA)

 

1,953

(เงินกู้ในประเทศ)

 

  1. ค่าจ้างที่ปรึกษาโครงการงานระบบรถไฟฟ้า

355.4

เงินกู้ JICA

 

669

(เงินกู้ในประเทศ)

 

  1. ค่างานระบบและตัวรถไฟฟ้า

 

13,243

PPPs

 

22,141

PPPs

รวม

46,829.6

13,243

60,928

22,141

ที่มา : สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ

 

3.5.2 โครงการในอนาคต โครงการลงทุนรถไฟฟ้าความเร็วสูง 4 เส้นทาง ประกอบด้วย

1. เส้นทางกรุงเทพฯ - เชียงใหม่ ระยะทาง 745 กิโลเมตร วงเงินลงทุน 209,396 ล้านบาท

2. เส้นทางกรุงเทพฯ - หนองคาย ระยะทาง 615 กิโลเมตร วงเงินลงทุน 180,379 ล้านบาท

3. เส้นทาง กรุงเทพฯ - หาดใหญ่ ระยะทาง 937 กิโลเมตร วงเงินลงทุน 234,071 ล้านบาท

4. เส้นทางกรุงเทพฯ - ระยอง ระยะทาง 221 กิโลเมตร วงเงินลงทุน 56,601 ล้านบาท

 

  • ·     ผลกระทบจากการลงทุนโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงต่อความเสี่ยงด้านการคลังยังไม่ชัดเจน เนื่องจากยังมีขั้นตอนในการดำเนินการอีกมาก และขึ้นกับรูปแบบของการลงทุน หลังจากที่ ครม. เห็นชอบแนวทางการลงทุนร่วมกับเอกชนไปแล้ว จะต้องผ่านขั้นตอนการทำผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) และสุขภาพ (เอชไอเอ) ให้เรียบร้อยก่อน คาดว่าจะใช้เวลา 1-2 ปี ก่อนที่จะมีการกำหนดรายละเอียดเงื่อนไขในทีโออาร์ และเปิดให้เอกชนที่สนใจ เข้ามายื่นเสนอการลงทุน
  • ·     รูปแบบลงทุนของโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง ผลการศึกษาการลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงเบื้องต้น มีแนวทางการลงทุน 4 แนวทาง

แนวทางแรก คือ รัฐบาลลงทุนเองทั้งหมด เส้นทางกรุงเทพฯ - เชียงใหม่ มีผลตอบแทนด้านการเงิน (FIRR) 0.93% เส้นทางกรุงเทพฯ - หนองคาย  FIRR 1.85%  กรุงเทพฯ - หาดใหญ่  FIRR 1.61%  และกรุงเทพฯ - ระยอง  FIRR 0.14

แนวทางที่สอง รัฐบาลลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด รวมทั้งระบบอาณัติสัญญาณและเอกชนลงทุนขบวนรถและบำรุงรักษา  เส้นทางกรุงเทพฯ - เชียงใหม่ FIRR ของเอกชน 23.53%  เส้นทางกรุงเทพฯ - หนองคาย FIRR ของเอกชน 31.93% เส้นทางกรุงเทพฯ - หาดใหญ่ FIRR ของเอกชน 36.15%  และเส้นทางกรุงเทพฯ - ระยอง FIRR ของเอกชน 22.49%

แนวทางที่สาม รัฐบาลลงทุนร่วมกับเอกชนในสัดส่วน 50 ต่อ 50  เส้นทางกรุงเทพฯ - เชียงใหม่ FIRR ของเอกชน 2.25%  เส้นทางกรุงเทพฯ - หนองคาย FIRR ของเอกชน 5.58%  เส้นทางกรุงเทพฯ - หาดใหญ่ FIRR ของเอกชน 4.73%  และเส้นทางกรุงเทพฯ - ระยอง FIRR ของเอกชน 3.25%

แนวทางสุดท้าย รัฐบาลลงทุนร่วมกับเอกชนในสัดส่วน 30 ต่อ 70 ของมูลค่าก่อสร้าง และอยู่บนสมมติฐานรัฐบาลลงทุนค่าออกแบบและการจัดการกรรมสิทธิ์ที่ดิน เอกชนลงทุนระบบรถไฟฟ้า การเดินรถ และบำรุงรักษา เส้นทางกรุงเทพฯ - เชียงใหม่ FIRR ของเอกชน 4.66%  เส้นทางกรุงเทพฯ - หนองคาย FIRR ของเอกชน 8.41%  เส้นทางกรุงเทพฯ - หาดใหญ่ FIRR ของเอกชน 7.30%  และเส้นทางกรุงเทพฯ - ระยอง FIRR  ของเอกชน 5.54%

 

3.5.3 โครงการในอนาคต โครงการทางพิเศษสายศรีรัช-วงแหวน รอบนอกกรุงเทพมหานคร วงเงิน 2.7 หมื่นล้านบาท

  • ·     การแบ่งความเสี่ยงโดยภาครัฐจะรับผิดชอบงานในส่วนเวนคืนที่ดิน วงเงิน 9 พันล้านบาท ส่วนงานก่อสร้างเป็นภาระเอกชน โดยมีข้อกำหนดว่าหลังจากการที่เอกชนก่อสร้างงานเสร็จจะโอนทรัพย์สินทั้งหมด มาให้รัฐขณะที่เอกชนจะได้สิทธิสัมปทานเก็บค่าผ่านทาง เป็นเวลา 30 ปี     
  • ·     ถึงแม้ว่าการกำหนดเงื่อนไขการร่วมลงทุนในโครงการ รัฐบาลไม่ต้องใช้งบประมาณ หรือกู้เงินมาลงทุนทั้งหมด และอาจไม่ถูกนับเป็นตัวเลขหนี้สาธารณะ แต่ในกรณีในอดีตมีการฟ้องร้องค่าเสียหายในกรณีทางด่วนดอนเมืองโทลล์เวย์ กว่า 1,500 ล้านบาท ซึ่งหากนโยบายรัฐบาลเปลี่ยนแปลงอาจทำให้เอกชนซึ่งได้สิทธิสัมปทานเก็บค่าผ่านทางนั้นมีรายได้เปลี่ยนแปลงไปด้วย ซึ่งอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงในการฟ้องร้องต่อรัฐ โดยในสัญญาที่จะทำเอกชนในขึ้นตอนต่อไปนั้นควรไม่การรับค้ำประกันการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐในอนาคต เช่น การสร้างถนน เพิ่มเติมในเส้นทางใกล้เคียง ซึ่งจะช่วยลดปัญหาการฟ้องร้องในอนาคต 

3.5.4 โครงการอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับ PPPs ที่อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงในอนาคต

 

 

Thai Infrastructure Fund กองทุนโครงสร้างพื้นฐานไทย (Thai Infrastructure Fund)

  • ·           วันที่ 4พฤศจิกายน 2552 คณะกรรมการรัฐมนตรีเศรษฐกิจ มีมติเห็นชอบในหลักการแนวทางการจัดตั้งกองทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานไทย (Thai Infrastructure Fund) ตามที่กระทรวงการคลัง โดยสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) นำเสนอ โดยที่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลส่วนใหญ่อยู่ในภาครัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของและเป็นผู้บริหารโครงการ ดังนั้น เพื่อให้รัฐบาลสามารถลงทุนในโครงการต่าง ๆ เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานที่มีความจำเป็นต่อการพัฒนาประเทศอย่างรวดเร็ว และก่อให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ทันท่วงที ตลอดจนเป็นการแบ่งเบาภาระการคลังของประเทศไทยในระยะยาว กระทรวงการคลังจึงได้พิจารณาหาแนวทางการลงทุนที่เป็นการระดมทุนในรูปแบบใหม่นอกเหนือจากการกู้เงิน ซึ่งถือเป็นการเพิ่มภาระหนี้สาธารณะของประเทศ หรือการนำรัฐวิสาหกิจเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ซึ่งไม่สามารถดำเนินการได้ในอนาคตอันใกล้
  • ·          กองทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานไทย (Thai Infrastructure Fund) มีลักษณะเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่นำโครงการที่เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานประเภทต่าง ๆได้แก่ ทางด่วน ท่าอากาศยาน โรงไฟฟ้า โรงผลิตน้ำ และระบบโทรคมนาคม มาระดมทุนจากนักลงทุนสถาบันและประชาชนทั่วไป โดยนักลงทุนจะได้รับผลตอบแทนจากกระแสรายรับของโครงการที่นำมาระดมทุน ในขณะที่รัฐวิสาหกิจยังคงความเป็นเจ้าของและเป็นผู้บริหารจัดการโครงสร้างพื้นฐานนั้น นอกจากนี้ กองทุนฯ ยังช่วยเพิ่มความโปร่งใสในการทำงานของรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งเป็นการช่วยพัฒนาตลาดทุน โดยสร้างสรรค์ผลิตภัณฑ์ทางการเงินรูปแบบใหม่ตามแผนพัฒนาตลาดทุนไทย เพื่อเป็นทางเลือกเพิ่มเติมในการลงทุนให้กับผู้ฝากเงินและนักลงทุนที่ลงทุนในระยะยาวด้วย
  • ·          การจัดตั้งกองทุนฯ นั้น คณะรัฐมนตรีจะเป็นผู้พิจารณาอนุมัติโครงการที่จะนำมาระดมทุน หลังจากนั้นกระทรวงการคลังจะเป็นหน่วยงานหลักในการกำกับดูแลการจัดตั้ง การบริหารแผนการจัดตั้ง รวมทั้งการดำเนินงานของกองทุนฯ ภายหลังการระดมทุนผ่านตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ทั้งนี้ ลักษณะของโครงสร้างผลตอบแทนของกองทุนฯ สามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ

1. กองทุนฯ โครงการที่มีผลตอบแทนตามความพร้อมในการให้บริการโดยไม่ขึ้นกับปริมาณการใช้บริการจริง (Availability Payment) ได้แก่ โรงไฟฟ้า โรงผลิตน้ำ และท่าเรือ ซึ่งกองทุนในลักษณะนี้จะมีความเสี่ยงต่ำ เนื่องจากมีผลตอบแทนที่แน่นอน

2. กองทุนฯ โครงการที่ได้รับผลตอบแทนตามปริมาณการใช้งานจริง (Demand Payment)เช่น โครงการทางพิเศษที่เงินรายได้แปรผันตามจำนวนผู้ใช้บริการ รวมทั้งโครงการใหม่ๆ ที่มีการคาดการณ์ผลตอบแทนที่เกิดขึ้นจริงได้ยาก ส่งผลให้กองทุนฯ มีความเสี่ยงอยู่ในระดับสูง ดังนั้นภาครัฐจึงต้องเข้ามาสนับสนุนในเรื่องนี้ โดยเฉพาะการรับประกันผลตอบแทนขั้นต่ำ เพื่อจะเพิ่มความสนใจของนักลงทุนให้เข้ามาลงทุน และลดต้นทุนในการระดมทุนในโครงการนั้นๆ ของภาครัฐลงได้ในระดับหนึ่ง

ทั้งนี้ จากการศึกษาเบื้องต้นพบว่า มีรัฐวิสาหกิจที่มีโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่มีความพร้อมในการระดมทุนผ่าน กองทุนฯ จำนวน 5 แห่ง แบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม คือ

1. กลุ่มรัฐวิสาหกิจที่มีกระแสเงินเพียงพอสามารถจัดตั้งกองทุนฯ ได้เอง จำนวน 3 หน่วยงาน ซึ่งคาดว่าจะสามารถระดมทุนได้ถึง 270,000-340,000 ล้านบาท ได้แก่

1.1 การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย มีโครงการที่มีความพร้อมในการระดมทุนได้ประมาณ 180,000-220,000 ล้านบาท

1.2 การไฟฟ้านครหลวง มีโครงการที่มีความพร้อมในการระดมทุนได้ประมาณ 90,000-110,000 ล้านบาท

1.3การท่าเรือแห่งประเทศไทย มีโครงการที่มีความพร้อมในการระดมทุนได้ประมาณ 15,000-19,000 ล้านบาท

 

2. กลุ่มรัฐวิสาหกิจที่ไม่สามารถจัดตั้งกองทุนฯได้ หากไม่ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ จำนวน 2 หน่วยงาน ได้แก่ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย และการประปาส่วนภูมิภาค ทั้งนี้ขนาดของกองทุนฯ ที่จะจัดตั้งขึ้นอยู่กับระดับการสนับสนุนของภาครัฐ 

อย่างไรก็ตาม ในระยะแรก มีรัฐวิสาหกิจที่สนใจและพร้อมจัดตั้งกองทุนฯ ได้แก่ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ซึ่งคาดว่าจะสามารถระดมทุนได้รวมประมาณ 27,000 ล้านบาท โดยคาดว่าจะสามารถจัดตั้งกองทุนฯ ได้ภายในไตรมาสที่ 1 ปี 2553

  • ·          การลงทุนโดยผ่านกองทุนโครงสร้างพื้นฐานไทย แม้ว่าจะมีข้อถกเถียงว่าจะนับหรือไม่นับว่าเป็นหนี้สาธารณะก็ตาม แต่กรณีการระดมทุนที่มีลักษณะผ่านการแปลงสินทรัพย์เป็นทุนหรือ (Securitization) นั้นในทางทฤษฎีมีลักษณะเป็นหนี้ระยะยาว โดยปัจจุบันกรณีของศูนย์ราชการกรุงเทพมหานคร สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะได้ลงเป็นหมายเหตุประกอบตารางแสดงข้อมูลหนี้สาธารณะ  ดังนั้น กองทุนโครงสร้างพื้นฐานไทยคาดว่าจะเป็นไปในลักษณะเดียวกัน

 

4. ข้อเสนอแนะ

  • ·        ความเสี่ยงจากการลงทุนภาครัฐที่มีผลกระทบต่อภาคการคลังปัจจุบันยังไม่มีผลกระทบที่ชัดเจน อย่างไรก็ตามสัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณที่ลดลงเรื่อยจะมีผลต่อการสร้างการเจริญเติบโตทาง

 

 

 

 

เอกสารอ้างอิง

 

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, “งบประมาณของรัฐวิสาหกิจประจำปีงบประมาณ 2552 เอกสารประกอบการพิจารณา เล่ม 1/3 (ภาพรวม) กันยายน 2551

สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ

สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ.



[1] จากคู่มือแนวทางการดำเนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ PPPs ของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)

 

Write a comment

Comments: 0

About US

เกี่ยวผู้เขียน จริง ๆแล้ว เขาชอบใส่เสื้อกระทิงแดง ชอบเขียนเรื่องหลากหลาย ทั้งวิธีการทำอาหาร ท่องเที่ยว สอนภาษา เล่นกีตาร์ไฟฟ้า การทำสวน เขาชอบว่ายน้ำมาก เหตุที่ใส่เสื้อกระทิงแดงเพราะให้ความรู้สึกเหมือนนักท่องเที่ยว ส่วนมากได้ไปเที่ยวเพราะความบังเอิญเลย ถนัดเรื่อง ท่องเที่ยวญี่ปุ่น โซนโตเกียว  ทุกอย่างเขียนในสิ่งที่คิดว่าเป็นประโยชน์ต่อคนเที่ยว แต่ขอผสมเรื่องวัฒนธรรมด้วย  

ReSOurce

TOP POST


Affiliate Disclaimer Disclosure: We are a professional review site that receives compensation from the companies whose products we review.